Cette note rédigée par Christophe Petiau, administrateur de Speed.be et consultant juridique TIC, a été remise au député fédéral David Clarinval en juillet 2015. Ce dernier en a intégré tout ou partie dans sa note intitulée "Comment sortir les 60 communes de la fracture numérique", qu'il a remise entre les mains du Ministre des télécommunications Alexander De Croo.
Les télécommunications en Belgique sont régies par les directives du paquet télécom européen révisé en 2009 et transposé depuis en droit belge. Parmi les directives « Cadre », "autorisation", "libéralisation", "Accès", "Mieux légiférer" et "Service universel" , c'est sur cette dernière que nous focaliserions plus particulièrement notre attention au vu du souci de la protection et des droits du consommateur en termes de communications électroniques. Cette matière est pétrie du droit européen de la concurrence, auquel nous devrons aussi faire appel, naturellement.
Le service universel s'entend comme les services qui doivent être fournis à tout citoyen qui en fait la demande, et que l'on peut leur offrir à un coût raisonnable. Or, le législateur belge, malgré la plus forte densité de population que chez nos voisins et un territoire exigu, n'a pas voulu imposer une définition de la composante géographique du service universel plus exigeante que ce que n'impose la directive Service Universel en son article 4 §2 qui stipule ceci : «Le raccordement réalisé permet de prendre en charge les communications vocales, les communications par télécopie et les communications de données, à des débits de données suffisants pour permettre un accès fonctionnel à l’internet, compte tenu des technologies les plus couramment utilisées par la majorité des abonnés et de la faisabilité du point de vue technique». En 2015, eu égard aux contenus et de la complexité et le poids numérique des programmes informatiques, la notion « d’accès fonctionnel à internet» a nécessairement évolué par rapport à l’époque de l’accès en « dial-up » à 56Kbps, mais n’a jamais été définie de manière précise dans la directive. Même l’internet via ADSL n’est pas imposé par le législateur européen aux Etats membres de l’UE, sous la pression des Etats membres caractérisés par d’importantes zones géographiques peu denses et envers lesquelles les investissements en fibre optique notamment pourraient s’avérer beaucoup plus coûteux que sur un territoire tel que le nôtre. Une directive ayant une portée générale à l’égard de l’ensemble des Etats membres, les opérateurs publics de télécommunications belges bénéficient, à leur plus grand avantage, d’un seuil d’imposition européen très bas en matière de mise à disposition de technologies à devoir fournir obligatoirement à tout citoyen qui en fait la demande.
Le Digital Agenda européen s’inscrit dans la politique Europe 2020, et se fonde sur une incitation à la concurrence la plus forte possible de manière à notamment fournir des services toujours plus performants et à moindre prix à tous les consommateurs. La Belgique dispose depuis peu de sa stratégie numérique « Digital Belgium » qui prolonge la politique européenne dans un même état d’esprit de déploiement de l’internet à haut débit pour tous, l’émergence de nombreuses start-up technologiques, ... Rappelons que le dashboard du D.A. exprimait notamment la connexion de 50% des ménages à la FIBRE à la MAISON (FTTH) avant 2020 ! Certes les investissements en télécom ont augmenté ces 2 dernières années, mais nous ne sommes presque nulle part vis-à-vis de cet objectif.
Ce cadre européen encourage le recours au droit de la concurrence mais une intervention de la réglementation sectorielle imposant des obligations ex-ante aux opérateurs puissants, si le droit de la concurrence ne suffit plus. N’est-ce pas le cas dans la question qui nous occupe ici ?
Ensuite, au vu de ces 60 villages situés en zone de « service universel » dans un pays finalement si petit et dense en population, la Belgique ne s’expose t’elle pas à un possible abus d’exploitation dans le cadre de la notion de Services Economiques d’intérêt général (les SIEG, dont fait partie le service universel) ? La question mérite approfondissement.
Considérant 17 de la directive SU : « La qualité et le prix sont des facteurs déterminants sur un marché
concurrentiel et les autorités réglementaires nationales devraient
être en mesure de contrôler le niveau de qualité du service atteint
par les entreprises qui ont été désignées pour assumer des obligations
de service universel. En ce qui concerne la qualité du
service atteinte par ces entreprises, les autorités réglementaires
nationales devraient être à même de prendre les mesures appropriées
qu'elles jugent nécessaires. Les autorités réglementaires
nationales devraient également être à même de contrôler la
qualité des services fournis par d'autres entreprises proposant
des réseaux téléphoniques publics et/ou des services téléphoniques
accessibles au public à des utilisateurs en positions déterminées. »
Considérant 21 de la directive SU : « Lorsqu'une obligation de service universel représente une charge
excessive pour une entreprise, il y a lieu d'autoriser les États
membres à établir des mécanismes efficaces de couverture des
coûts nets. L'une des méthodes de couverture des coûts nets
afférents aux obligations du service universel est le prélèvement
Une analyse de marché et l’état de la concurrence sur les marchés des produits fixes et mobiles en Belgique pourrait s’avérer utile voire nécessaire. Cette étude intégrerait un benchmark destiné à comparer le rapport investissement par distance de fibre optique déployée et par rapport aux masses critiques de clientèle potentielle, dans les pays frontaliers de la Belgique.
Enfin, nous devrons tenir à l’œil les obligations des Etats membres eu égard aux articles 12 et 13 de la directive Service Universel, qui fixent le calcul des coûts et la question du financement des obligations de service universel, la Belgique ayant déjà été condamnée sur ces motifs... Nous voudrions donc diligenter auprès des organes compétents en la matière, une étude comparative au sein des pays voisins de l'étendue de la notion de service universel, de manière à vérifier que le seul acteur qui s'y est soumis en Belgique, à savoir Proximus, n'invoque pas ce concept de service universel abusivement ou exagérément.
Zoom sur les éléments clé du cadre législatif belge
Un arrêté royal du 20 JUILLET 2006 fixe les modalités de fonctionnement de la composante sociale du service universel des communications électroniques, sous contrôle de l’IBPT . Le champ d'application de cet arrêté ne concerne que les tarifs téléphoniques à l'égard d'une certaine catégorie de consommateurs déterminés sur base du seul critère économique. Cet A.R. d'application de la loi télécom pourrait-il être modifié afin d'étendre ces critères sur base géographique et à d'autres types de services que la seule téléphonie fixe, sans augmenter la contribution de l'ensemble des opérateurs au fonds pour le service universel en matière de tarifs sociaux ? L'objectif d’une telle modification législative serait alors d'accorder une réduction tarifaire au titre de composante sociale du service universel sur base de critères géographiques et techniques, et ainsi de modifier les termes mathématiques d’une analyse de rentabilité par les opérateurs régulés, et ainsi favoriser l’expansion de la modernisation vers « VDSL2 » ou du « Docsis 3.0 » par exemple, là où ils sont absents. Un arrêté royal du 20 JUILLET 2006 fixe les modalités de fonctionnement de la composante sociale du service universel des communications électroniques. Le champ d'application de cet arrêté ne concerne que les tarifs téléphoniques à l'égard d'une certaine catégorie de consommateurs déterminés sur base du seul critère économique. Cet A.R. d'application de la loi télécom pourrait-il être modifié afin d'étendre ces critères sur base géographique et à d'autres types de services que la seule téléphonie fixe, sans augmenter la contribution de l'ensemble des opérateurs au fonds pour le service universel en matière de tarifs sociaux ? L'objectif de la modification serait alors d'accorder une réduction tarifaire au titre de composante sociale du service universel sur base de critères géographiques et techniques. Nous constatons en effet sur ce marché que les tarifs des produits isolés (internet seul ou téléphone seul...) augmentent à l'attention des clients qui ne souscrivent pas aux solutions de type pack ou bundle triple ou quadruple play, et cela constitue une sorte de double peine pour les victimes de ce type de fracture numérique. L'objectif marketing d'encouragement à souscrire à des bundles se mue, pour les clients des communes défavorisées, en une sanction à laquelle il leur est impossible d'échapper, par pure cause d'indisponibilité technologique locale.
Nous constatons en effet sur ce marché que les tarifs des produits isolés (internet seul ou téléphone seul...) augmentent à l'attention des clients qui ne souscrivent pas aux solutions de type pack ou bundle triple ou quadruple play , et cela constitue une espèce de double peine pour les victimes de ce type de fracture numérique.
L'objectif marketing d'encouragement à souscrire à des bundles se mue, pour les clients des communes non modernisées, en une sanction à laquelle il leur est impossible d'échapper, par pure cause d'indisponibilité technologique locale.
D'autre part, l'article 70 de la loi télécom belge définit cette-fois la composante géographique du service universel comme étant "la fourniture sur l’ensemble du territoire, à toute personne qui en fait la demande, indépendamment de sa position géographique du service téléphonique public de base [...], c) de disposer d’un accès fonctionnel à Internet[...]", et cela, à un coût économiquement rentable, souligne son §4.
Le service téléphonique en question ne concerne donc pas les communications par ondes de type GSM. Les opérateurs mobiles belges ne sont pas obligés d'offrir des tarifs sociaux en ce qui concerne la téléphonie mobile. Ces tarifs préférentiels ne sont applicables que pour la téléphonie classique et internet. Les opérateurs Mobistar et Base qui contestaient le mécanisme de financement en matière de service universel et de tarifs sociaux ont obtenu gain de cause auprès de la Cour européenne de Justice. Dans son arrêt rendu le 11 juin 2015, celle-ci explique les services qui sont compris et ceux qui sont exclus de l'ensemble minimal des services universels. Sont donc exclus des services universels minima imposés par la directive européenne: Les services de communications mobiles et les services internet mobiles
Quant à l'accès internet, le terme "fonctionnel" n'exige pas l'ADSL, encore moins le VDSL2 ou toute autre technologie donnant accès à des services de télévision numérique.
Notons enfin que ce sont les communautés qui sont en charge des communications par ondes, et donc la problématique liée aux réseaux GSM, en ce compris la transmission, au-delà du contenu. Dans ce secteur, quels sont les plannings d'implémentation futurs ? Les opérateurs mobiles comptent-ils créer un maillage plus dense des zones frontalières ou rurales du pays ? L'Etat fédéral est en droit de connaître ces plans d'investissement, en tant qu'actionnaire des acteurs qui sont en position dominante et, à ce titre soumis à la régulation.
Une seconde évolution récente consiste en la décision de la CRC (Conférence des régulateurs des Communications électroniques composé de l’IBPT, du CSA et organes de régulation des entités fédérées) du 1er juillet 2011, concernant l’analyse du marché de la radiodiffusion télévisuelle sur le territoire de la région de langue française. Cette décision entérine la libéralisation du marché du câble de télédistribution, qui permet aussi de distribuer internet, des services de téléphonie fixe et la télévision numérique.
La CRC avait notamment estimé qu’il pourrait exister un risque de refus d’accès au réseau et ressources associées, et un risque de discrimination en ce qui concerne les conditions garanties aux partenaires et concurrents qui demanderaient l’accès à une infrastructure d’un câblo-distributeur, après y avoir autorisé l’accès. Dans ces conditions, sur base de l’article 17 de la directive service universel, des obligations ont ainsi pu être imposées sur le marché de détail, afin de garantir la bonne concurrence des tarifs pour le client final. Sur base du bien connu, en droit de la concurrence, « test des 3 critères », appliqué au marché de gros, l’analyse des parts de marché, les barrières à l’entrée, et la définition d’entreprises puissantes, … la CRC en a conclu que les câblo-opérateurs disposent bien d’une position de puissance significative sur le marché notionnel de la fourniture en gros de signaux de télévision par le câble, correspondant à leur zone de couverture respective.
L’internet et tv numérique via le câble de télédistribution est désormais régulé et libéralisé. Hélas, malgré cette décision, datant déjà de pas moins de 4 ans, aucun opérateur n’en a encore fait usage. Le réseau du câble est désormais ouvert à la concurrence, mais il convient d’étudier en profondeur la structure des coûts proposés dans les offres dites « Whole Sales » en B2B pour tenter d’expliquer pourquoi l’éclaircie et l’espoir suscité par cette décision n’ont pas encore eu lieu, dans l’intérêt de la concurrence sur ce marché et in fine, l’intérêt collectif et celui du consommateur final.
Au contraire, nous noterons la disparition, en 2014, sur le marché de détail pour les particuliers, de deux acteurs qui proposaient des packs incluant TV numérique, NET et TEL, qu’étaient BILLI, jusqu’alors 3ème opérateur de tv numérique belge, et SNOW, une marque sœur de BASE (KPN Belgium).
A l’inverse des objectifs du CRC, le marché des packs fixes s’est déplorablement concentré au lieu de devenir plus concurrentiel.
En ce qui concerne les réseaux mobiles, la marque BASE, traditionnel numéro trois du GSM belge, vient de passer aux mains de TELENET, ce qui pénalise MOBISTAR d’une perte de 900.000 clients au 1er janvier 2016. En effet, VOO mobile et TELENET mobile faisaient sous-traiter leurs contrats mobiles par Mobistar. Quel est l’impact de cette acquisition sur l’opérateur MOBISTAR, dont nous connaissons les intentions de déploiement d’un pack triple play incluant un accès à internet et une offre de télévision numérique sur les réseaux fraîchement libéralisés de télédistribution ?
Cet opérateur alternatif important pour la concurrence sur ce marché, se trouve en outre confronté à la taxe wallonne sur les pylônes relais GSM, inexistante en Flandre, ce qui fait inéluctablement peser un risque de creusement de l’écart technologique entre les Régions, notamment au niveau de la couverture, du 4G et du futur 5G. Ce risque est d’autant plus élevé que la Région wallonne a habilité les communes à lever une taxe additionnelle à la taxe régionale pour les pylônes installés sur leurs territoires. A ce titre, par une action solidaire des 3 opérateurs, ont réintroduit un nouveau recours devant la Cour Constitutionnelle.
Enfin, ne faudrait-il pas envisager des missions à l’étranger afin de vanter les mérites et les opportunités que représentent les diverses récentes libéralisations auprès d’opérateurs susceptibles de venir contribuer à une saine concurrence, plus forte, en Belgique. La directive « autorisation » de la Commission européenne permet aujourd’hui à tout opérateur d’entrer sur le marché de tout Etat membre, quelque soit son statut l'échelle des investissements. L’émergence de nouveaux entrants est fortement favorisée grâce au cadre juridique en vigueur chez nous. Mais l’effort est-il suffisant en termes de communication et de promotion à ce sujet ?...
La disparition récente de deux opérateurs alternatifs de produits fixes triple play pourrait être mise en relation avec l'étude des gains de parts de marché d'un acteur non régulé [confidentiel]
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Encourager les opérateurs à déployer de nouvelles stratégies transfrontalières
A proximité de Mouscron, les clients de Proximus connaissent de nombreuses interruptions de conversations et le font savoir.
Nous devrions fermement soutenir l'annulation du roaming en Europe car cela contribuera aux accords de colocation internationale de pylônes relais GSM pour tous les habitants de toutes les frontières européennes, plusieurs millions de ménages sont concernés. Il est évident qu’hormis une imposition régulatoire, rien n’avantage économiquement un opérateur belge à partager une antenne avec un opérateur français, néerlandais, luxembourgeois ou allemand. L’IBPT devrait se pencher sur le cas particulier des zones frontalières et le rayon d’action des pylônes de part et d’autre de celle-ci car pour le moment, les habitants de Pussemange captent plus facilement le signal Bouygues ou SFR que Proximus !
A cet égard, le pouvoir politique doit disposer au minimum d’informations capitales, telle une cartographie des pylônes GSM belges, tout autant qu’une cartographie à jour de la couverture en docsis 3.0, en VDSL2 et en FTTH.
Sans parler du problème grandissant de l’exclusion de plus en plus de belges à l’accès aux services de communications électroniques pour raisons financières et administratives, la problématique de la fracture numérique s’inscrit dans une économie de marché des télécom très ouverte, mais il est de la responsabilité des pouvoirs publics non seulement d’inciter les opérateurs frappés du statut de puissance significative sur le marché (PSM), en position dominante, seuls opérateurs sur lesquels les ARN sont en mesure d’agir, tels que Proximus, TELENET ou VOO par exemple, à investir dans les zones non modernisées, tout en intervenant dans le fonds de service universel avec les moyens budgétaires publics adéquats.
Une étude approfondie devrait déterminer l’impact d’une modification de l’arrêté royal qui fixe les conditions du tarif social, modification qui consisterait à l’étendre à la notion de zones géographiques non modernisées. Au lieu de décourager les opérateurs par des taxes, la mesure que nous proposons ici pourrait inciter les opérateurs dominants à investir sur ces villages et quartiers, dont les habitants consommateurs payent aujourd’hui plus cher pour des services de moindre qualité. Seule la situation inverse augmenterait l’intérêt d’un investissement à ces endroits. Attention que tout élément n’étant pas défini dans le cadre du service universel appartient alors aux services dits « additionnels » qui doivent alors être entièrement pris en charge par l’Etat fédéral (produits fixes) ou les Communautés (GSM)…
A cause d’un climat devenu de moins en moins concurrentiel dans notre pays, le constat actuel de services moindres à coût plus élevé va catégoriquement à l’encontre de la politique de la Direction Générale Competition de l’UE dans le cadre des télécom et de l’ensemble de la législation belge qui en est grosso modo la transposition. L’heure est à l’intervention des pouvoirs publics afin de réduire ces injustices et cette fracture numérique grandissante.
Les divers marchés belges des télécommunications doivent s'inscrire dans une logique compétitive, une logique d'économie de marché plus libérale et plus ouverte, dont l'objectif est à terme un surplus social et une satisfaction du plus grand nombre de consommateurs dans notre pays. Or, la recrudescence de la concentration de ces marchés ces dernières années et prochainement en 2016, qui inquiète les autorités publiques européennes, Nous devons prendre conscience de ce que ce facteur constitue l'une des causes principales de la fracture numérique dans laquelle sont toujours empêtrés la soixantaine de villages qui nous intéressaient dans la présente note remise au Ministre des télécommunications.
Ainsi, dans le souci de redynamiser la concurrence sur les marchés des produits fixes et mobiles belges et faire moderniser rapidement les zones en souffrance, voici les questions que nous souhaitons poser aux acteurs identifiés, les études que nous désirons faire diligenter et mesures que nous désirerions voir être préconisées à très court terme :
Commanditer une étude de l'étendue des composantes sociales et géographiques du service universel télécom.
Envisager une modification de la loi télécom et de l'arrêté royal du 20 JUILLET 2006
Etudier l'impact économique sur les opérateurs publics de l'ajout du critère d'habitation dans une zone de service universel à l'octroi du tarif social.
Diligenter une étude d'incidence économique de l'obligation de livrer un signal GSM au minimum en tant que service universel, et donc obligatoirement offert partout en Belgique à coût raisonnable. Vérifier le respect par la Belgique des articles 12 et 13 de la directive S.U. à ce niveau.
Analyser l'existence possible d'un abus d’exploitation dans le cadre de l'appel à la notion de zone de service universel par les opérateurs qui y sont soumis. idem pour l'internet mobile GPRS minimum.
Envisager d'imposer l'obligation de service universel aux filiales à 100% d'un opérateur disposant de puissance significative sur le marché
Evaluer si le droit de la concurrence est encore suffisant à lui seul, où si la règlementation sectorielle doit imposer de nouvelles obligations en matière de service universel mobile et produits fixes.
Exiger de la part des opérateurs publics le plan d'investissements futurs et les plans d'implémentation locaux du GSM, 3G, VDSL2 et des modernisations de bidirectionnalité sur le réseau cable TV
Mettre à jour le statut actuel de déploiement des réseaux FTTH en Belgique en regard du dashboard du Digital Agenda européen.
Commanditer une analyse de marché et l’état de la concurrence sur les marchés des produits fixes et mobiles en Belgique incluant un benchmark de comparaison du rapport investissement par distance de fibre optique déployée et par rapport aux masses critiques de clientèle potentielle, parmi les pays frontaliers.
Etudier en profondeur l'évolution des parts de marché dans les produits fixes et mobiles ces dernières années afin de déterminer les éventuelles causes de la disparition de plusieurs gros challengers et l'acquisition de BASE par TELENET notamment.
[confidentiel].....................................................................................[confidentiel], demander au CRC de se pencher sur le dossier sous l'angle de l'infraction de "Price Squeeze".
Mettre en oeuvre des incitants aux accords de colocation de pylônes relais GSM internationales aux frontières.
Source: Christophe Petiau, Speed.be, 07/2015.
